Digitalizační téma číslo jedna v roce 2024? Jednoznačně projekt kolem stavebního řízení, který dopadl úplně opačně, než se plánovalo. Místo toho, aby se Česká republika v této oblasti posunula do moderní doby, dál přešlapuje na místě, možná dokonce couvá. Stát dostal v rámci projektu digitalizace stavebního řízení lekci, ze které se musí poučit, píše ve svém komentáři pro CzechCrunch Pavel Novák, který dříve působil v Adastře, šéfoval Zonky a dnes vede konzultační společnost Addvery, která se specializuje na projekty v oblasti transformace a digitalizace firem. Co se vlastně stalo?

***

Digitalizace stavebního řízení měla být jen rutinním projektem, který naplní program Národního plánu obnovy, konkrétně část „Zrychlení a digitalizace stavebního řízení“. Na jeho konci měl vzniknout nový informační systém, který usnadní úředníkům a občanům agendu v oblasti územního plánování a stavebního řádu. Místo toho jsme však svědky šlendriánu, který představil veřejnosti pojem digitalizace v tom nejhorším světle. A právě v těchto dnech nás čeká hořká tečka. Poslanecká sněmovna v úterý 10. prosince pravděpodobně schválí nový zákon, který posvětí odložení celého projektu a ze stávajícího zůstane jen torzo. Jenže může v této situaci dělat vůbec něco jiného?

Projekt Digitalizace stavebního řízení (DSŘ) znamená vývoj a nasazení nového informačního systému, jak to požaduje Nový stavební zákon 283/2021 Sb. V praxi se jedná o čtyři základní komponenty: Portál stavební správy, Spisovou službu pro evidenci stavebních postupů a elektronických dokumentací, Informační systém stavebního řízení (ISSŘ) a Národní geoportál územního plánování.

Smyslem tohoto článku není detailní popis jednotlivých systémů, ostatně jen popis všech právních odvětví, kterými je nutné na vývoj těchto systémů nahlížet, by vydal na samostatný text. Cílem je poukázat na klíčové faktory neúspěchu DSŘ pohledem odborníka na informační systémy.

V čem je jádro pudla?

Žijeme v době, kdy v obchodě platíme hodinkami, jídlo si objednáváme přes mobilní aplikaci, televizní obrazovka už dávno neslouží jen k příjmu vysílání několika kanálů, auta se nám aktualizují přes noc v garáži – a mohl bych pokračovat. V takovém světě je těžké uvěřit, že stát není schopen vyvinout a nasadit informační systém, který by usnadnil stavební řízení. Problém digitalizace totiž není v technologiích, jak by se na první pohled mohlo zdát.

Digitalizaci stavebního řízení nepokazili programátoři. Klíčový problém byl v řízení, chcete-li managementu projektu. Zde jsou hlavní důvody, proč stát dostal nálepku „digitalizace – neschopen“.

Důvod první: Chybějící zadání

Z vyjádření ministra dopravy Martina Kupky a rovněž z interní analýzy ministerstva o stavu DSŘ, která nebyla oficiálně zveřejněna, ale mohl jsem do ní nahlédnout, vyplývá jedna věc: k projektu neexistuje kompletní business analýza, procesní analýza a business architektura. K dispozici jsou pouze dílčí analýzy některých správních procesů. Lidově řečeno, chybí plány, podle kterých má být systém naprogramován tak, aby dělal to, co od něho zákon a uživatelé požadují.

Tento krok byl přeskočen a vývojáři rovnou začali pracovat na technické specifikaci. Nemohli přitom detailně rozumět procesům a pracovním postupům na stavebních úřadech. Není tedy divu, že dle zpětné vazby od úředníků bylo používání nového systému časově náročnější než dříve. Nebyla to však vina vývojářů ani analytiků – těm zkrátka chyběly vstupy, o kterých někdo rozhodl, že nejsou třeba.

Abychom pochopili, jak se takto očividná chyba mohla stát, musíme se ponořit hlouběji do minulosti. Projekt digitalizace stavebního řízení byl schválen v rámci novely zákona o zeměměřictví v prosinci roku 2019. Následně byl publikován Nový stavební zákon, který předpokládal vznik šesti nových informačních systémů, jejichž nasazení bylo postupně odsouváno až k datu 1. července 2024. Takže času bylo dost a plán byl jasný.

V říjnu 2021 vyhlásilo ministerstvo čtyři veřejné zakázky a harmonogram předpokládal, že systém bude k dispozici pro testování už od ledna 2023. V tehdejším harmonogramu se počítalo, že jen testování zabere šest měsíců, což vzhledem ke komplexitě procesů a také počtu uživatelů odpovídalo realitě. Jenže plány vzaly za své.

Místo spuštění informačního systému v loňském roce ministerstvo pro místní rozvoj pod vedením ministra Ivana Bartoše zrušilo tři ze čtyř výběrových řízení, provedlo novelizaci stavebního zákona a v březnu 2023 vypsalo novou, tentokrát jednu veřejnou zakázku s názvem „Zajištění digitalizace stavebního řízení (DSŘ)“. Tu poté z důvodu řady pochybení potkalo několik zákazů od Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže.

A jsme v létě 2023. Z původních více než čtyř let na zhotovení systému zbyl jen rok a kousek. Celý problém začal zde. Už tehdy bylo jasné, že se projekt nedá stihnout. Ministerstvo pro místní rozvoj se ale rozhodlo, že zakázku zadá takzvaně z ruky společnosti InQool, a.s. a že datum 1. července 2024 stihne. To jsme už v listopadu roku 2023. Mohu se jen domnívat, že tato časová tíseň byla příčinou tak jednoznačně chybných rozhodnutí jako zahájit vývoj bez vypracované analýzy. V každém případě to nakonec vedlo ke spuštění systému, který neodpovídá zákonu, není dosud plně funkční a velice pravděpodobně jeho velká část bude muset skončit v odpadkovém koši.

Důvod druhý: Metodika řízení vývoje systému

Pro řízení projektů v oblasti informačních technologií se zjednodušeně používají dva různé přístupy. První, takzvaně „agilní“, počítá s tím, že na začátku neexistuje úplné zadání. Výstupem je potom prototyp systému, říkáme mu minimální životaschopný produkt, který se postupně vylepšuje. Druhý, takzvaný „vodopád“, naopak počítá s úplným zadáním už na začátku, a jakmile je zadání hotové, probíhá vývoj přesně podle tohoto zadání.

Agilní přístup se hodí pro aplikace, kde zadavatel potřebuje získat v krátkém čase produkt, který budou jeho zákazníci používat, a na základě zpětné vazby od nich ho potom vylepšuje. Známe to všichni například z mobilního bankovnictví, kde se nám banka čas od času chlubí, jak svou aplikaci vylepšila. Vodopád se používá v případě, kdy přesně víme, co daný systém má umět, protože to například definuje zákon, a bez čeho si nemůžeme dovolit produkt spustit, a tak potřebujeme znát přesný harmonogram.

I z tohoto zjednodušeného popisu obou přístupů je jasné, že pro digitalizaci stavebního řízení, kde většina funkcionalit vychází ze zákona a kde navíc máme jasně stanovené termíny, je vhodnější takzvaný vodopád. Ten ale předpokládá úplné zadání, analýzu a business architekturu, a tak je možné se pouze domnívat, proč byl nakonec naopak zvolen přístup implementace bez podrobné analýzy a zadání.

Důvod třetí: Přehlížení zákonů

Člověk nemusí být právník, aby věděl, že nemá jezdit na červenou, i když by tím občas ušetřil čas. I bez podrobné právní analýzy je bohužel jasné, že v případě DSŘ byla porušena celá řada zákonů. Kdyby totiž výsledný informační systém naplnil požadavky dle Nového stavebního zákona, bylo by možné říci, že zadání na minimální životaschopný produkt je splněno.

Jistě by i nadále byly validní připomínky na kvalitativní parametry systému, jako je rychlost, uživatelská přívětivost a další. Nicméně to by byly rány zhojitelné. Z interní analýzy ministerstva dopravy ale vyplývá, že jen v případě souladu DSŘ s Novým stavebním zákonem bylo částečně nebo plně porušeno 21 ustanovení. U systémů, kde jednotlivé povinnosti jsou popsány v zákoně, je takovéto porušení zákona naprosto nepřípustné.

Důvod čtvrtý: Kde byla Digitální a informační agentura (DIA)?

Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy (ISVS), má už podle názvu zajistit pořádek v informačních systémech státní správy. Pro tyto účely tu máme státní Digitální a informační agenturu (DIA), která má mimo jiné za úkol dohlížet na to, aby rozvoj informačních systémů ve státě podléhal pravidlům.

Proto podle zákona DIA musí každý informační systém před nasazením do provozu schválit, a to včetně příslušné dokumentace. DIA by také měla hlídat, že proběhl řádný zkušební provoz, a zároveň má dohlížet na to, že nové informační systémy jsou spuštěny v souladu se zákonem. Lidově řečeno, DIA hraje roli pojistky, dozorce a garanta. Jak to ale bylo v případě DSŘ?

I zde byl porušen zákon. Podle vyjádření ředitele DIA Martina Mesršmída v případě digitálního stavebního řízení nebyla DIA k projektu vůbec připuštěna, a to přestože je tato povinnost uvedena v zákoně. DIA se nemohla vyjádřit k systému, projektové dokumentaci, nebyla informována o plánovaném spuštění. Je smutné, že stát disponuje pojistkami pro podobné situace a ty jsou vyřazeny z provozu. Navíc je možné předpokládat, že pokud by byl dodržen zákon, DIA by jako pojistka zafungovala. Bohužel ale byla obejita.

Lekce, ze které se musí stát poučit

Digitální stavební řízení dalo státu nelichotivou nálepku. Ve výčtu čtyř základních důvodů, proč stát selhal, by bylo možné pokračovat dále. Systém obsahuje řadu chyb, nedodělků, a to na úrovni systémové architektury, automatických testů či dokumentace, které neumožňují uživatelům ani v současné době funkční komponenty efektivně využívat.

Přes všechny výhrady ovšem nelze říct, že by problém byl způsoben vývojáři. Z pohledu využitých technologií je systém navržen dle aktuálních trendů. Jen byl z důvodu časové tísně sešit horkou jehlou, bez zadání a analýzy, bez respektu k zákonu a s až neuvěřitelně laxním přístupem k řízení projektu.

Rozhodnutí vlády z října 2024 projekt DSŘ dále nerozvíjet a vypsat nové výběrové řízení je logickým krokem. Nyní už je téměř jasno i o jeho budoucnosti. Ze stávajícího řešení zůstane jen možnost nahrávat dokumentaci online a zbytek se bude muset předělat nebo spíše postavit znovu. Klíčové bude, aby celý projekt začal procesní analýzou a aby technická část prací začala až v momentě, kdy bude hotové zadání a hotová business architektura.

Vláda posunula termín spuštění na začátek roku 2028. Zdá se, že na projekt bude dost času. To jsme si ale v roce 2019 mysleli také. Aby byl systém plně funkční v lednu 2028, bude nutné, aby byl ke školení a uživatelskému testování připraven nejpozději v červnu 2027.

Stát má tedy přibližně dva a půl roku na to, aby vysoutěžil nového dodavatele, provedl procesní analýzu, vypracoval business architekturu, na jejím základě poté revidoval technický návrh řešení, vyvinul nový systém včetně dokumentace, řádně otestoval a nasadil v souladu se zákonem. Ve světle komplexity celého projektu je termín reálný, ale slovy Járy Cimrmana doufejme, že „přijde novej, mladej a ten se nezakecá“.

Stát dostal v rámci projektu digitalizace stavebního řízení lekci, ze které se musí poučit. Stejně jako by nikdo nedovolil, aby se začala stavět dálnice bez projektové dokumentace a stavebního povolení, přejme si pro naši zemi, aby žádný ministr už nikdy nedovolil, aby jakýkoliv informační systém byl stavěn bez respektu k standardním postupům a v nesouladu se zákonem.