Poslanecká sněmovna před pár dny schválila navýšení schodku státního rozpočtu na letošní rok o dalších 95 miliard. Celkově skončí v minusu až 375 miliard. Příští rok to má být podobně děsivé, ten další a tak dál a tak dál… Jan Pavel, elitní český ekonom, upozorňuje, že takhle to nejde. A spolu se svým kolegou z Národní rozpočtové rady Mojmírem Hamplem varuje, kudy chodí, že bude třeba zvyšovat daně. „Moc jiných řešení nevidím,“ říká v rozhovoru pro CzechCrunch.

O veřejných financích a jejich (ne)kvalitě toho Jan Pavel ví jako málokdo, protože se jim detailně věnuje více než dvacet let. Působil na ministerstvu financí, radil premiérům, odborně je studuje na Vysoké škole ekonomické. A od roku 2018 je členem Národní rozpočtové rady – speciální instituce, která posuzuje, v jaké kondici se státní pokladna nachází. Spolu s čerstvým předsedou rady, někdejším viceguvernérem centrální banky Mojmírem Hamplem, v posledních týdnech doslova bijí na poplach.

Hampl je o něco expresivnější, nebojí se používat příměry o tom, že Česko je na řecké trajektorii a hrozí tu kolaps veřejných financí. Pavel je sice uměřenější, v důsledku ale říkají oba to samé: stamiliardové schodky státních rozpočtů, které se během covidu staly pravidlem a počítá s nimi i nynější vláda Petra Fialy, jsou něco, s čím je třeba urychleně začít bojovat. Proč? Protože se během pár let může stát, že jen splátky dluhu budou tak vysoké, že stát bude muset osekávat výdaje na základní služby, jako je bezplatné zdravotnictví nebo školství.

Jak z toho ven? „Bude třeba zvýšit daně,“ říká lakonicky Jan Pavel ve velkém rozhovoru pro CzechCrunch. Na rozdíl od politiků má tu výhodu, že něco tak nepopulárního, jako je zvedání daní, navrhovat může. Jenže podle něj (stejně jako podle Hampla) jiný recept ani neexistuje, respektive není realistický. To, že premiér Petr Fiala nyní zopakoval, že jeho kabinet daně zvyšovat nebude a úspory najde ve škrtání v přebujelé byrokracii, bere Pavel, který má podobně jako předseda vlády akademický titul profesora, za politický folklor a prázdné řeči.

Nicméně byla to právě Fialova ODS, kdo v minulém volebním období pomohl Andreji Babišovi schválit daňovou reformu, která sice nechala v peněženkách lidí víc peněz, jenže z erární kapsy vymazala ročně přes 100 miliard korun. A ty teď, když se zdražují dluhy, ale také dramaticky narostly výdaje třeba na platy učitelů, začínají chybět. Právě o možné nápravě tohoto stavu, o výhledu veřejných financí i o tom, co se bude dít v příští dekádě, jsme si s Janem Pavlem povídali.

Ve sněmovně schválili další navýšení schodku státního rozpočtu pro letošek. Co tomu říkáte?
Zvyšování letošního schodku je zejména důsledkem zreálnění jeho výdajové strany. Během roku přišly události, se kterými se při přípravě rozpočtu nepočítalo, zejména válka a prudké zvýšení cen energií. Dodatečné výdaje jsou skutečně spojené dominantně s nimi. Vzhledem k tomu, že do konce roku zbývá pár měsíců, nelze od vlády očekávat, že by pro letošní rok byla schopna udělat výraznější úsporná opatření. Z těchto důvodů mě letošní rozpočet až tak netrápí. Jako daleko problematičtější vidím rozpočet na příští rok a rozpočtový výhled na další roky.

V čem vidíte největší problémy právě na příští rok?
Tím nejzásadnějším problémem je nastavení fiskální politiky jako celku. Tři roky se potýkáme s krizemi, kdy máme rozpočty s brutálními deficity v řádech stovek miliard korun a nyní se na rok 2023 schvaluje čtvrtý rozpočet s podobně vysokým deficitem. Deficity ale nejsou dominantně generovány jednorázovými výdaji spojenými s reakcí na covid nebo válku. Samotné jednorázové výdaje totiž takový problém nejsou, krize odezní a výdaje zmizí. Bylo to možné vidět i během covidu na programech jako antivirus nebo kompenzační bonus.

V minulých letech ale docházelo k přijímání takových opatření na výdajové a příjmové straně, které schodek zhoršují trvale. I kdyby ekonomika rostla optimálním tempem a neexistovala krize, tak máme v rozpočtu díru 220 miliard korun. Jde o takzvaný strukturální deficit a s jeho stejnou úrovní vláda počítá i ve střednědobém výhledu. To je ten klíčový problém.

Čím jsme si ten strukturální deficit vyrobili, souvisí to se snížením daní?
Ano, daně byly sníženy poměrně významně. Zejména došlo ke zrušení zdaňování superhrubé mzdy, zvýšení slevy na poplatníka a také ke zrušení daně z nabytí nemovitých věcí. Vedle toho vláda dílčími krůčky pokračuje ve snižování dalších daní – byla zrušena značná část silniční daně, zvyšuje se limit pro plátce DPH na dva miliony, vzniká nová konstrukce paušální daně a podobně. Jsou to malé krůčky, tady pár miliard, tam několik dalších. V součtu je ale ta příjmová ztráta značná.

Roste ovšem i výdajová strana rozpočtu. Oproti letům 2016 a 2017 například výrazně narostla investiční aktivita státu, byť jsou tyto výdaje částečně kryté z peněz EU. Dalším významným tahounem do minusu je objem mezd pracovníků vládního sektoru. Hlavním důvodem je v tomto případě nárůst počtu zaměstnanců, který je dominantně generovaný regionálním školstvím a ozbrojenými složkami.

Takže přibylo učitelů, vojáků a podobně?
Ano, ale školství je jádrem, počet pedagogických i nepedagogických pracovníků významně narostl. A také se jim zvýšily platy. V regionálním školství pracuje víc než čtvrt milionu lidí a v souladu s deklarací většiny politických stran, aby měli učitelé vyšší platy, došlo v posledních letech k významnému zvýšení jejich odměňování. Výdajovou stranu rozpočtu to samozřejmě hodně zatížilo.

A to je problém?
V samotném zvýšení počtu zaměstnanců a mezd ve školství problém není. Problémem je, že vláda toto navýšení nemá příjmově kryté. Pokud má svoji prioritu A, musí říct i B – kde na to dlouhodobě vezme. Pokud vláda navyšuje svoje výdaje a snižuje příjmy, logicky bude růst deficit rozpočtu, v tomto případě i zmiňovaný strukturální deficit.

Dlouhodobě se mluvilo o tom, že školství i zmiňované investice byly podfinancované, proto došlo k navýšení.
Ano, ale nejde honit dva zajíce najednou, jako se to děje nyní. Výsledkem jsou obrovské deficity. Proto v Národní rozpočtové radě říkáme, že je nutné řešit problémy na výdajové i příjmové straně. Nikdo netvrdí, že na výdajové straně není možnost úspor, určitě je. Ovšem pokud nechcete sáhnout na tři hlavní výdajové bloky – školství, zdravotnictví a důchody –, tak moc prostoru k ušetření 220 miliard nemáte a musíte hledat prostředky na příjmové straně. Z dlouhodobého hlediska se proto bez úpravy daní podle mého neobejdeme.

Vláda, ať už současná nebo další, tedy bude muset přistoupit ke zvyšování daní?
Podle mého názoru ano. Pokud tedy nechce redukovat výdaje do tří zmíněných oblastí a také nechce, aby ji ty stamiliardové deficity „dohonily“. Ale ono nás to již trochu dohání, protože například rostou náklady na obsluhu dluhu. Letos zaplatíme na úrocích zhruba 0,8 procenta HDP, v roce 2025 to bude již 1,2 procenta HDP, což je v nominálním vyjádření zhruba 100 miliard korun. Tempo zadlužování může mít dopady také na rating Česka.

Pokud by k úpravě nedošlo, všechno pokračovalo beze změn a stát fungoval se stejným strukturálním schodkem, kdy by nás to mohlo dohonit?
Naše modely ukazují, že na dluhovou brzdu – která je stanovena na úrovni zadlužení ve výši 55 procent HDP – bychom mohli narazit kolem roku 2028. Odhad je ale zatížen vysokou mírou nejistoty, protože záleží na velkém množství faktorů. Pokud ale nezměníme současné nastavení příjmových a výdajových politik, tak do konce desetiletí by k tomu došlo určitě.

Co by se pak dělo? V zákonu o rozpočtové odpovědnosti se píše, že by vláda musela nějak zasáhnout, ale nedefinuje, jak přesně. První, co nás napadne, je, že politici zákon o dluhové brzdě prostě zruší, aby nemuseli nic řešit.
Bohužel, po roce 2020 máme špatnou zkušenost s přístupem politiků k takto složitému zákonu, který byl přijímán na základě evropské legislativy po zkušenosti s Řeckem. Když jim přestal politicky vyhovovat, tak si jej dvakrát během roku změnili, a to bohužel i bez konzultace s námi. Druhá změna navíc proběhla poslaneckým pozměňovacím návrhem, tedy aniž by změnu posoudila legislativní rada vlády. Projevilo se to i na kvalitě novelizace, doteď máme spor s ministerstvem financí, jak některé věci vykládat, protože jsou napsány nejasně.

A pokud budeme předpokládat, že by politici zákon neměnili…?
Zákon říká, že vláda musí připravit taková opatření, která povedou k návratu veřejných financí na udržitelnou úroveň, což my chápeme jako povinnost vrátit se pod těch 55 procent. Jednoduše řečeno, vláda by musela přistoupit k fiskální restrikci – zvyšování daní nebo snižování výdajů, případně samozřejmě kombinace obou. To by se mohlo v konečném důsledku projevit třeba v úrovni poskytovaných služeb například ve zdravotnictví či školství nebo by nebyl dostatek prostředků na valorizaci důchodů.

Mluvil jste o tom, že pokud vláda neudělá velké výdajové škrty, deficity s námi budou nadále. Premiér nedávno v rozhovoru ale znovu řekl, že daně vláda zvyšovat nebude a úspory najde na výdajové straně v přebujelé byrokracii.
Rétorika politické reprezentace ve fiskální oblasti se příliš nemění. Když byl ještě svět „normální“, tak levicové strany zpravidla slibovaly zvyšování výdajů s tím, že to zaplatí bohatší lidé přes vyšší daně. Pravice slibovala nižší daně kvůli podpoře podnikání s tím, že výdaje „naškrtá“ zvýšením efektivnosti. Vždy to nakonec skončilo tak, že levicové vlády zvýšily výdaje a zjistily, že na příjmové straně to nevyberou. Pravicové snížily daně, ale nedokázaly to na výdajích naškrtat. Důsledkem byly deficity. Jde o povídání a často prázdné sliby, dáme víc, necháme vám víc, a vy se nebojte, nikdo nic nepocítí.

To ale nefunguje.
Ano, bezbolestné řešení není. Stačí se jen podívat na počet úředníků, které by bylo možné redukovat. Brzo zjistíte, že možnosti pro úspory jsou zde omezené. Pokud by například došlo ke snížení počtu úředníků na centrální úrovni, kteří jsou pod státní službou, o deset procent, roční úspora by byla zhruba tři miliardy korun. My ale máme strukturální deficit 220 miliard. Navíc aby bylo možné tyto lidi propustit, je nutné zrušit nějakou agendu. Vládní úředníci dělají svoji práci, protože zákon říká, že ji někdo dělat musí. Dokud tuto agendu nezrušíte, nemůžete lidi propustit.

Řeči o takových úsporách začnu brát vážně tehdy, až budou ve sněmovně návrhy zákonů, které budou agendu redukovat. Nic takového tam není, naopak od příštího roku dochází k nárůstu počtu zaměstnanců placených z veřejných peněz o osm tisíc, opět zejména ve školství. To není samo o sobě špatně, ale není to kryto novými příjmy, případně kompenzováno redukcí míst jinde.

Je trochu depresivní, že i když nám problémy klepou na dveře, mezi politiky nevidíme žádnou chuť s nimi něco dělat.
Problém to je. Často se mě někdo ptá, kde bych výdaje škrtal já. Já ale moc nevím. Nevidím nic, co bychom mohli bezbolestně škrtnout a získat velké úspory. Relativně snadné by bylo například zrušit podporu stavebního spoření, což jsou asi čtyři miliardy korun ročně. Při strukturálním deficitu 220 miliard samozřejmě nic moc, ale lepší než nic. Ale i když v kontextu současných úrokových sazeb taková podpora není efektivní, nikdo ji nechce zrušit, protože by to nebylo politicky populární.

Kdybychom tedy šli po takových drobných kouskách jako podpora stavebního spoření, ušetříme pár desítek miliard?
Ano, velmi optimisticky bychom mohli předpokládat, že najdeme několik desítek miliard. Při odvážném přístupu třeba i 70. Pro tyto škrty ale nebude existovat politická podpora.

Jak by se podle vás musely upravit daně, abychom dokázali rozpočet vybalancovat o těch zbývajících 150 miliard?
Mohli bychom se podívat, jak vypadají daňové systémy na západ od nás. Náš systém se odlišuje zejména tím, že nemáme téměř žádné majetkové daně. Máme pouze daň z nemovitých věcí, kde ale platíme velmi nízké částky. Já osobně si umím například představit znovuzavedení daně z převodu nemovitých věcí, kdy první nákup by byl osvobozen, aby to nekomplikovalo pořízení prvního bydlení mladým rodinám.

V Česku máme také extrémně nízkou daň z příjmů fyzických osob, naproti tomu je ale naše pojistné vyšší. Já osobně bych se přikláněl ke zvýšení daně z příjmů fyzických osoba a částečně to kompenzoval redukcí pojistných sazeb. Další prostor vidím ve spotřebních daních.

Jako nafta, alkohol, cigarety?
Ano, i když tam jsou určitá rizika, například pokud více zdaníte alkohol, může dojít k rozvoji černého trhu.

Kdybychom se vrátili zpátky před rok 2021, kdy byla daň z příjmů fyzických osob 20 procent a firmám bychom například zvýšili daně na 21 procent, kolik by to státu přineslo?
U fyzických osob by v letošním roce šlo asi o 120 miliard korun, možná i víc. U korporátní daně navýšení o jedno procento znamená asi 10 miliard korun ročně. Došlo by tedy ke značné redukci deficitu. Samozřejmě to neznamená, že takovou změnu bychom měli udělat za rok, takový náraz by byl pro ekonomiku příliš škrtící.

V tomto kontextu byla ale nesmyslná i opačná věc, a to prudké snížení daně z příjmů fyzických osob od roku 2021, tedy zrušení superhrubé mzdy, které bylo provedeno v tu nejnevhodnější dobu a zásadně přispělo k růstu inflace.

Jak?
V období pandemie covidu lidem významně rostly úspory. To není samozřejmě nic iracionálního, dochází k tomu i za válek – lidé jednoduše nemají kde peníze utrácet. Když ale válka skončí, lidé začnou našetřené peníze ve velkém utrácet, rychle roste poptávka. Současně jsou však poničené dodavatelské řetězce, takže je nedostatečná nabídka. Dohromady to vede k tlaku na růst cen.

A zhruba totéž se stalo po covidu. Racionální by tehdy bylo se snažit nárůst spotřeby omezit, místo toho poslanci zrušením superhrubé mzdy mezi lidi ještě takříkajíc přisypali dalších 100 miliard, a tudíž inflaci přiživili. Ekonomicky tedy zrušení superhrubé mzdy nemělo žádný pozitivní efekt.

A strašně špatně se to vrací…
Ano, strašně špatně. Důležitá je ale jiná věc. Kdyby si politici „seděli na rukou“ a nepodnikali žádné kroky vedoucí k dalšímu růstu výdajů a redukci příjmů, veřejné rozpočty by měly tendenci se pomalu zlepšovat samy od sebe. Sice ne moc rychle, ale postupně ano – jedná se o důsledek toho, že v daňovém a sociálním systému jsou některé parametry, jako například výše slev či některých dávek, definovány nominálně, a postupně dochází vlivem inflace k poklesu jejich reálné hodnoty. Kéž by politici chvilku vydrželi…

Ale oni si nedají říct a místo aby nic nedělali, furt něco upravují a přilepšují těm či oněm.
Střídmost může být cestou k pomalému ozdravování veřejných financí, jenže my to nevydržíme a krok po kroku přidáváme další výdaje a ukrajujeme příjmy. Postupně se to načítá.

Velmi aktuální téma je mimořádná daň pro banky či energetické firmy. Co na ni říkáte?
Je to jednorázová daň, která má sloužit k pokrytí kompenzací vysokých cen energií. Nejedná se ale o řešení strukturálního deficitu. Osobně mi přijde logické, že si vláda pomůže prostředky od někoho, kdo na vzniklé situaci nestandardně vydělává. Jde o mechanismus, který je dlouhodobě známý a byl v minulosti ve vyspělých státech používán, například během válek.

Leda by se z toho stalo dlouhodobé řešení, ostatně solidární příspěvek byl původně dočasný a také u snížení daní z příjmu z roku 2021 se hovořilo o tom, že by mohlo být jen na dva roky.
Pan Babiš, předkladatel návrhu na snížení příjmových daní, měl v důvodové zprávě onoho pozměňovacího návrhu napsanou jednu jedinou větu, že by mohlo jít o dočasné opatření. Nic víc. Makroekonomicky by ovšem skokové zvýšení daně na původní úroveň také nedávalo smysl, protože sebrat lidem peníze ve chvíli, kdy řádí vysoká inflace a oni reálně chudnou, také není rozumné. V případě mimořádné daně se samozřejmě může stát, že by platila déle, ale já se toho nicméně příliš neobávám, protože mimořádné zisky časem zmizí a nebude co zdaňovat.

A věříte, že vláda opravdu vybere 100 miliard navíc?
K ověření reálnosti předpokládaných výnosů slouží posouzení Výboru pro rozpočtové prognózy. Jde o skupinu nezávislých ekonomů, kterým má ministerstvo předložit své odhady daňových příjmů a oni mají říct, zda to je reálné. Jedná se o určitou obranu poslanecké sněmovny proti informační převaze, kterou má ministerstvo. Jenže tohle se u současného rozpočtu nestalo, s výborem nebyla windfall tax ani příjmy z ní projednány. Navíc zatím pro tuto daň neexistuje zákon. Nepsaným pravidlem přitom dosud bylo, že v rozpočtu je uvedeno jen to, co má oporu v zákoně. Co když návrh parlament nakonec schválí jinak, ale v rozpočtu se bude počítat s původní verzí?

I kdyby vláda těch 100 miliard získala, jen jí to pomůže dostat se na původních 295 miliard. Nejde o úsporu nad to, že?
Ano. A je tam ještě jeden zádrhel. Srovnání se schodky z minulých let je zastřené, protože došlo k další nestandardní operaci. V České republice máme Státní fond dopravní infrastruktury, který financuje výstavbu silnic a železnic a který má zákonem definované příjmy, například výnos silniční daně a část výnosu spotřební daně z pohonných hmot. Protože to ale nestačí, každoročně navíc získává dotaci ze státního rozpočtu. V roce 2023 si ale fond bude muset půjčit dalších 30 miliard, protože dotace z rozpočtu nestačí na plánované výdaje. A těch 30 miliard není započteno v deficitu státního rozpočtu. Kdyby bylo, deficit rozpočtu na rok 2023 nebude plánovaných 295 miliard, ale 325 miliard.

Jinak já s windfall tax souhlasím. Myslím, že drahé energie jsou mimořádný jev, vláda ho má řešit a časem snad dojde k normalizaci cen. Takovéto jednorázové výdaje nejsou až takový zádrhel, tím je, jak jsem již několikrát řekl, 220 miliard strukturálního deficitu. Během čtyř let fungování vlády to nadělá téměř 900 miliard dluhu.

Pane profesore, vy o tomhle mluvíte dlouhodobě, v Národní rozpočtové radě jste od roku 2018. To vás to ještě baví politikům opakovat, že narazíme do zdi, a zároveň vidět, že vám moc nenaslouchají?
To je dobrá otázka. Můžu se utěšovat, že kdybych to nedělal, bude to ještě horší. Trochu snad brzdíme zadlužování. A snad, jak o tom pořád mluvíme, si to začnou uvědomovat i voliči a budou po politicích žádat, aby byli rozpočtově zodpovědnější. Bohužel od 30. let se to začne všechno ještě více komplikovat v důsledku stárnutí populace. Silné ročníky ze 70. let půjdou do důchodu a výdajová stránka bude pod ještě větším tlakem.

Což nás dostává k dalšímu yettimu veřejných financí – důchodové reformě.
Dnes už je nereálné udělat fundamentální změnu důchodového systému. Nevím ani, zda by to bylo účelné. Reforma snižuje náklady v relativně daleké budoucnosti, ne teď. Proto se do ní nikomu nechce. V budoucnu ale bude více starých lidí a nebudeme jim schopni zajistit stejnou úroveň důchodů vůči průměrné mzdě, jakou mají senioři teď. A lidé budou muset pravděpodobně pracovat delší dobu.

Co s tím, když velká reforma nebude?
Potřebujeme lidi přesvědčit, že si mají nejlépe hned začít spořit, aby si dokázali pravděpodobný pokles důchodů kompenzovat. To je podstata úpravy důchodového systému. Musíme lidem říct, že půjdou do důchodu později. A že zatímco dnes je důchod vůči průměrné mzdě na 40 procentech, tak v budoucnu to bude méně, třeba 37 procent, a pokud se chtějí dostat aspoň na těch 40 procent, musí si sami spořit. A k tomu jim nabídnout nástroj, který to umožní.

Máme třetí pilíř, ne?
Jenže ten nefunguje, protože většina lidí, když dojde do důchodového věku, si naspořenou částku jednorázově vybere. To jde ale proti smyslu důchodového spoření, které má fungovat na principu průběžných výběrů, kterými si budu přilepšovat k důchodu z veřejných rozpočtů. Navíc je současný systém poměrně drahý na správu.

Proč je tak drahý, když jsou dnes na trhu různé robo advisory fondy a nástroje, které jsou pro klienty skoro zadarmo?
Myslím, že to je dané nízkou mírou konkurence a tím, že výnos je tažený státním příspěvkem. Fondy si pak z příspěvku berou svou rentu. Větší logiku by za mě dávalo přesměrovat státní podporu z fáze spořící do fáze výplatní. Tedy pokud si nechám vyplácet naspořené prostředky postupně, stát by mi k tomu něco přidal. Ten, kdo by si vše vybral jednorázově, by podporu nezískal. Jakmile nebude samotný spořicí produkt dotovaný, lidé jej začnou srovnávat s jinými komerčními produkty, s jejich výnosností, s poplatky a sazbami. Pak by mohlo dojít ke stlačení nákladnosti systému.

V komplexní reformu spojenou s redukcí průběžného systému a významným navýšením kapitálového systému nevěřím, a nemyslím si, že by byla proveditelná. Musíme brát v potaz i historickou zkušenost, česká společnost zažila několik šoků včetně měnové reformy v 50. letech nebo krachy fondů v 90. letech, takže důvěra v to, že někam dám peníze a ony tam za třicet let pořád budou, logicky není tak velká jako v západní Evropě. Tam mají s investováním zkušenosti a jsou i bohatší, takže si mohou dávat stranou víc peněz.

Zkrátka hlavní poselství by mělo být, že si lidé mají začít spořit a starat se o sebe.
Určitě. A nějaké debaty i tímto směrem probíhají, na ministerstvu práce se shodou okolností nedávno sešla skupina, která se o tom baví. Problém důchodových komisí, kterých už fungovalo několik, ale bohužel je, že se často zaměří na nějakou nespravedlnost v systému, tu se snaží opravit, což ale zpravidla vede k dalším výdajům. A nepopulární systémové kroky se nechají na příští vládu.

Ministr práce Marian Jurečka teď vypustil takový testovací balónek, že bude třeba otevřít debatu o výši věku pro odchod do důchodu.
Pochopil jsem to také jako určitý testovací balónek. Nicméně je také nutné uvést, že v budoucnu nebude deficity veřejných rozpočtů prohlubovat jen důchodový systém, ale vyšší podíl starých lidí si vyžádá více peněz ve zdravotnictví, vzrostou výdaje na dlouhodobou péči, zvýší se objem příspěvků na sociální péči a jiné dávky. Co s tím? Buď radikálně snížíte některé výdaje, nebo výrazně zvýšíte daně. A jsme zpátky tam, kde jsme začali.